ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 июля 2023 г. по делу в„– 3а-636/2023

(извлечение)

Индивидуальный предприниматель Л.П.Л. обратился в суд с административным иском к департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании не действующим с 01.01.2021 приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.01.2021 в„– 1 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров" в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для категории "промтоварный магазин" для Бутурлиновского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера.
В обоснование заявленных требований указав, что является собственником нежилого помещения, расположенного по адресу: <адрес>, в котором осуществляет предпринимательскую деятельность - торговлю автомобильными деталями, узлами и принадлежностями.
В производстве Арбитражного суда Воронежской области находится дело по иску ООО "В" (регионального оператора по вывозу ТКО) к ИП Л.П.Л. о взыскании задолженности по ТКО.
В ходе рассмотрения Арбитражным судом Воронежской области указанного дела истец, ООО "В" 07.12.2022 уточнил заявленные требования, из содержания которых, а также из приложенного к уточненному иску расчета задолженности следует, что ООО "В" применило установленный действующим приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области в„– 1 от 12.01.2021 норматив накопления ТКО, категории "Промтоварный магазин" для Бутурлиновского отходоперерабатывающего кластера.
Ссылаясь на то, что ИП Л.П.Л. является субъектом отношений, регулируемых приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области в„– 1 от 12.01.2021, считает оспариваемый приказ не действующим в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для категории "продовольственный магазин" по Бутурлиновскому межмуниципальному экологическому отходоперерабатывающему кластеру, поскольку он не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При принятии оспариваемого приказа не были соблюдены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 04.04.2016 в„– 269, которые включают в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, что указывает на незаконность данного акта (т. 1 л.д. 7 - 10).
Определением Воронежского областного суда от 09.02.2023, занесенным в протокол судебного заседания, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО "В" (т. 1 л.д. 63 - 64).
16.03.2023 определением Воронежского областного суда производство по административному делу по административному исковому заявлению ИП Л.П.Л. о признании не действующим приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области в„– 1 от 12.01.2021 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров" в части установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для категории "промтоварный магазин" по Бутурлиновскому межмуниципальному экологическому отходоперерабатывающему кластеру, прекращено (т. 1 л.д. 160, 161 - 163).
Апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 31.05.2023 определение Воронежского областного суда от 16.03.2023 отменено. Административное дело по административному исковому заявлению ИП Л.П.Л. о признании недействующим приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области в„– 1 от 12.01.2021 направлено на новое рассмотрение в Воронежский областной суд (т. 1 л.д. 232, 233 - 239).
Судебное заседание по настоящему административному делу назначено на 15 час. 03.07.2023, затем объявлен перерыв до 16 час. 10.07.2023.
Административный истец Л.П.Л. извещен о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.
В судебном заседании представитель административного истца - адвокат Дунаев В.Ю., действующий на основании ордера и доверенности, поддержал заявленные требования.
Представитель административного ответчика департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области - Ф.Т.Э., действующая на основании доверенности и диплома о высшем юридическом образовании, полагала, что оспариваемый приказ принят в пределах полномочий, в предусмотренной законом форме, опубликован в установленном порядке, оснований для признания его недействующим не имеется, представлены письменные пояснения (т. 2 л.д. 20 - 24).
Заинтересованное лицо - ООО "В" извещено о месте и времени рассмотрения дела, представитель в судебное заседание не явился, о причинах неявки суду не сообщил.
Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Сбитневой Е.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Установлено и подтверждается материалами дела, что Л.П.Л. на праве собственности принадлежит магазин, расположенный по адресу: <адрес> (т. 1 л.д. 16).
Согласно выписки из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, Л.П.Л. осуществляет торговлю автомобильными деталями, узлами и принадлежностями (т. 1 л.д. 12 - 14).
Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами - ООО "В" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с исковым заявлением о взыскании с индивидуального предпринимателя Л.П.Л. задолженности по оплате услуг по обращению с ТКО за период с 01.01.2020 31.12.2021 с учетом норматива накопления для объекта "супермаркет" в размере 631780,13 руб.
Данное исковое заявление принято к производству Арбитражного суда Воронежской области 10.03.2022 (т. 2 л.д. 102 - 105).
В последующем ООО "В" исковые требования были уточнены, с учетом уточнения иска просит взыскать с индивидуального предпринимателя Л.П.Л. задолженность по оплате услуг по обращению с ТКО за период с 01.01.2020 31.12.2021 с учетом норматива накопления для объекта "промтоварный магазин" в размере 278358,89 руб. (т. 1 л.д. 31, 32). В настоящее время указанное дело не рассмотрено (т. 2 л.д. 101).
Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, затрагиваются его права и законные интересы как лица, на которого возложена обязанность производить оплату услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Согласно частям 2, 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 в„– 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).
Частью 2 статьи 16 Закона Воронежской области от 03.11.2015 в„– 147-ОЗ "Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления" установлено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются уполномоченным органом в сфере твердых коммунальных отходов.
Постановлением Правительства Воронежской области от 26.11.2014 в„– 1056 утверждено Положение о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - департамент).
Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1 Положения).
К функциям департамента отнесено установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 3.1.22 Положения).
Закон Воронежской области от 01.02.1995 в„– 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.
В соответствии со статьей 4 данного закона приказом является нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.
Статья 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 в„– 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" устанавливает, что официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Оспариваемый приказ опубликован 22.01.2021 в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (адрес в сети Интернет <адрес> номер опубликования N).
Исходя из анализа указанных выше норм, суд приходит к выводу, что департамент при принятии оспариваемого нормативного правового акта действовал в пределах своей компетенции и предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения в действие.
Проверяя соответствие оспариваемого приказа федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 в„– 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающие в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (далее - Правила в„– 269).
Согласно пункту 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.
Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил в„– 269).
Пунктом 7 Правил в„– 269 установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.
Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил в„– 269.
Правила в„– 269 устанавливают последовательность определения нормативов, заключающуюся в том, что первоначально определяются объекты, на которых образуются отходы (пункт 5), в целях определения нормативов выбираются участки для замеров исходя из численности населения (пункт 7), а затем определяются объекты каждой категории для производства замеров (пункт 8).
Согласно пункту 11 Правил в„– 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.
Понятие "сезона" определено в пункте 9 Методических рекомендаций, утвержденных Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2016 г. в„– 524/пр (далее - Методические рекомендации), которые не содержат положений обязательного характера и разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.
В данном пункте определены следующие сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.
Из изложенного следует, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов рассчитываются с учетом всех четырех сезонов года.
На выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к Методическим рекомендациям (пункт 5).
Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям (пункт 10).
Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложениях 4 и 5 к Методическим рекомендациям (пункт 13).
Согласно пунктам 12, 13 Правил в„– 269 полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта соответствующей категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункты 12, 13 Правил в„– 269).
Для предприятий торговли в приложении в„– 1 к Методическим рекомендациям расчетной единицей определен 1 кв. метр общей площади.
Формулы определения среднесуточного норматива за сезон, среднесезонного суточного норматива, выраженных в количественных показателях массы или объема на одну расчетную единицу, приведены в пунктах 15 - 18 Правил в„– 269.
Одним из заложенных в формулах показателей для определения норматива является масса или объем отходов каждого объекта соответствующей категории, накопленных за период проведения замеров отходов.
Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.
Среднемесячный норматив исчисляется путем деления годового норматива на количество месяцев в году (пункты 21, 22 Правил в„– 269).
Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям в„– 524/пр.
Пунктом 3 Методических рекомендаций в„– 524/пр предусмотрено, что органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления.
Судом установлено, что департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области информация по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, не запрашивалась.
В целях сбора исходных данных для определения нормативов накопления, подведомственным департаменту ГУП ВО "О" был заключен договор с ФГБОУВО "М" от 10.03.2020 в„– 6/20, по которому исполнитель принял на себя обязанность выполнить научно-исследовательские работы на тему: "Определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Воронежского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров" (т. 1 л.д. 117 - 126).
По результатам исполнения договора исполнителем был составлен отчет, на основании которого департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области был принят оспариваемый приказ (т. 1 л.д. 131 - 152, т. 2 л.д. 50 - 100).
На основании объяснений участвующих в деле лиц судом установлено, что до издания приказа данный отчет должностными лицами департамента не анализировался на предмет его соответствия Правилам в„– 269.
Согласно пункту 5 Методических рекомендаций в„– 524/пр на выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к данным методическим рекомендациям.
Как следует из отчета, паспорта на объекты "промтоварный магазин" для Бутурлиновского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера отсутствуют, что не позволяет суду проверить содержащиеся в отчете сведения о принятых при расчете норматива количестве расчетных единицах в виде общей площади объектов.
Судом установлено, что на дату принятия приказа работы по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов заказчиком не были приняты, отчет был направлен исполнителем заказчику для его оценки, акт приема-передачи предмета договора не был подписан.
ГУП ВО "О" 19.04.2021 направило исполнителю претензию, в которой уведомляет, что отчет о научно-исследовательской работе не представляется возможным принять, поскольку нормативы накопления ТКО, определенные в отчете, подлежат корректировке в связи с отсутствием в отчете ведомостей первичных записей определения объема ТКО по ряду поселений, даты проведения замеров указаны некорректно, при проведении замеров ТКО исполнителем работ не обеспечена репрезентативность выборки по отдельным категориям объектов (т. 1 л.д. 121 - 122).
Выявленные недостатки отчета послужили основанием для заключения дополнительного соглашения от 27.04.2021 о расторжении договора с возвращением исполнителю научно-технической продукции (отчета) (т. 1 л.д. 125).
На основании исследованных доказательств суд приходит к выводу, что при исполнении договора от 10.03.2020 в„– 6/20 исполнителем первичные замеры твердых коммунальных отходов для категории объектов "промтоварный магазин" для Бутурлиновского кластера не производились. На дату принятия приказа отчет, как документ, полученный по результатам надлежащего исполнения условий договора от 10.03.2020 в„– 6/20 и содержащий достоверные сведения о нормативах накопления твердых коммунальных отходов после проведения соответствующих замеров, использование которых допустимо при издании нормативного правового акта, отсутствовал.
Таким образом, административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих, что до принятия оспариваемого приказа исполнителем по договору производились замеры отходов по объекту "промтоварный магазин" для Бутурлиновского кластера в соответствии с установленным Правилами в„– 269 порядком.
Из Правил в„– 269 не следует возможность произвольного сбора информации в отношении твердых коммунальных отходов вне установленной процедуры. Полученные таким образом исходные данные не могут быть признаны достоверными. Самим уполномоченным органом (административным ответчиком) не направлялись какие-либо запросы в органы местного самоуправления, иным субъектам о проведении замеров в целях реализации требований Правил по определению нормативов накопления и Методических рекомендаций в„– 524/пр.
Применение иных исходных данных, кроме полученных в результате замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.
С учетом изложенного суд признает установленным факт нарушения порядка определения норматива накопления твердых коммунальных отходов для "промтоварный магазин" для Бутурлиновского кластера и приходит к выводу, что на дату принятия приказа у департамента отсутствовали основания для установления норматива накопления твердых коммунальных отходов для "промтоварный магазин" для Бутурлиновского кластера.
В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что в том случае, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Суд считает, что признание акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу в рассматриваемой ситуации не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ, поскольку между административными истцом и региональным оператором ООО "В" имеются споры по вопросу размера оплаты задолженности за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Пункт 3 оспариваемого приказа устанавливает, что приказ вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2021.
При таких обстоятельствах суд считает необходимым признать приказ в оспариваемой части не действующим с 01.01.2021, поскольку в целях восстановления нарушенных прав административного истца определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

признать не действующим с 01.01.2021 приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.01.2021 в„– 1 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров" в части утверждения норматива накопления твердых коммунальных отходов для категории "промтоварный магазин" для Бутурлиновского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение принято 21.07.2023.


------------------------------------------------------------------